长期以来,非税收入增速过快的问题一直对我国财政的健康发展构成负面影响。近日,这一问题的解决有望取得实质性进展。据媒体报道,财政部正在综合各省非税收入管理条例的特色,研究起草全国性的非税收入管理条例草案。

日前,中国法学会财税法学研究会会长、北京大学财经法研究中心主任刘剑文教授,在接受中国青年报记者专访时指出,非税收入增长过快的根源在于当前的财税体制下地方财政收入不足。想要从根源上解决这一问题,就需要赋予地方新的主体税种,完善地方税体系。而从长远来看,房产税应作为地方财政收入支柱之一。

据测算2013年地方财政收入约占全国财政总收入的53%,但其承担的全国财政支出比重则占到80%以上

问:您怎么看近年来非税收入快速增长?

刘剑文:

我国政府财政收入分为税收收入、非税收入、社会保险基金收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入、转移性收入六大类。这里的非税收入是狭义的,包括国有资源(资产)有偿使用收入、国有资本经营收入、行政事业性收费收入、政府性基金收入、专项收入、罚没收入和其他收入。

非税收入快速增长,可能不排除部分地区、部分领域存在乱收费和乱摊派的因素,另一部分原因在于属于国有资源(资产)有偿使用收入的土地出让金近年来膨胀过快。特别是在各地推进政府职能转变和机构改革,取消和免征了很多行政事业性收费的背景下,这一因素更显突出。

问:土地出让金占比过大对地方财政有什么影响?

刘剑文:

国有资源(资产)有偿使用收入、国有资本经营收益等非税收入的存在,符合我们国家的特殊国情。但是,包括土地出让金等与土地有关的收入,在地方财政收入所占比重过大,就会造成大家所说的“土地财政”。土地出让金属于地方政府性基金收入,完全归地方政府所有。通过出让土地获取财政收入相对快捷且成本较低。所以地方的积极性很高。长此以往,也在一定程度上形成了路径依赖。

“土地财政”难以保证财政收入的可持续性。因为土地是有限的,地方政府手中可转让的土地使用权会越来越少。目前,土地出让金增长的高峰已经过去。土地转让完以后,如何维持地方财政收入就成了问题。

土地出让金膨胀过快凸显出地方财政收入不足。为了提供公共用品和公共服务,地方政府需要一定的收入来源。然而,在之前的改革过程中,地方集中了相对多的事权,而财权相对少,同时中央财政收入对地方的转移支付有限,所以地方的财力得不到充分的保障。

根据今年的预算报告进行测算,2013年的财政总收入中,中央财政收入约占47%,地方财政收入约占53%;但在支出方面,中央本级支出所占的比重约为15%,地方则占到80%以上。

问:中央和地方财权事权不匹配的情况来源于哪儿?

刘剑文:

我们国家1994年开始实行“分税制”,对于中央和地方的财权和事权进行了基本划分。但是主要还是进行了财权方面的划分,事权划分并不是很清晰。在我们后来的改革过程中,财权越来越集中到中央,一些属于地方的税种,后来有很多划到中央了。同时,随着新农村建设、城镇化建设、社保制度等方面改革的展开,地方事权不断增加。最终多种因素造成了中央和地方财权、事权不匹配的问题。

问:党的十八届三中全会《决定》中已经提出建立事权和支出责任相适应的制度。

刘剑文:

这需要在中央和地方多轮博弈中,确定一个比较合适的方案。在这里特别要强调法治化,即博弈后要形成法律,这样可以避免将来朝令夕改,防止地方和中央事权财权随意变动。

解决地方财政收入不足问题,关键在于完善地方税体系

问:怎样解决地方财政收入不足的问题?

刘剑文:

对于这一问题,国家可以适当调整中央和地方税收的划分比例,加大转移支付的力度。但关键的是,应该增加地方“造血”能力,赋予地方新的主体税种,完善地方税体系。以前,营业税是地方主体税种,“营改增”之后,房产税、资源税、零售税都是作为地方主体税种的可能选项。有关部门需要通过调研作选择。

问:房产税作为地方财政收入的支柱现实吗?

刘剑文:

在很多西方国家,房产税是地方财政收入的主要来源。我国1986年出台了《房产税暂行条例》。2011年上海、重庆开始试点房产税改革,取得了一些值得肯定的成绩,但是效果并没有完全达到进行试点时的初衷。

目前,老百姓的财产主要是以房产的形式体现的。开征房产税涉及老百姓财产权问题,要有法律依据,但是我们目前还没有关于房产税的法律,只有暂行条例。开征房产税,在我们国家有一个利益博弈的过程,社会也有待形成共识。另外,开征房产税还需要有配套的制度保障。但是不动产登记制度今年6月才能建立起来,相应的房产评估制度还没有建立,纳税人与税务机关发生争议时如何寻求有效救济更没有确定。

综合来看,房产税方面的法律出台还需要一定时间,房产税作为地方主体税种还面临一些困难。但从长远来看,房产税应该作为地方财政收入支柱之一。

问:零售税、资源税是否可以作为地方主体税种?

刘剑文:

在税制改革过程中,有人提到开征零售税,作为地方主体税种。还有人提出把目前属于中央的消费税直接划给地方。但是这还可能涉及地方税收竞争等一系列复杂问题,目前还需进一步讨论。

资源税从2011年开始进行改革,接下来还会继续。比如煤炭税由从量征收改成从价征收,还有扩大资源税的范围,把与水、黄金等有关的资源税纳入进来。

问:开征房产税,扩大资源税范围等做法会不会使税负负担加重?

刘剑文:

党的十八届三中全会《决定》提出要稳定税负,所以应该避免开征新税种、扩大原有税种征收额度导致税负加重。总体来看,这需要通过优化税收结构来实现。所以,财税改革不能单独从一个税种或某个方面进行,而需要全面考虑,整体设计。

在这个过程中,还必须注意税收法定的问题,相关法律应该由全国人大及其常委会制定,避免随意征税带来税负加重,引发纳税人的质疑。

问:还有一种观点认为,可以通过放债解决地方财力不足问题。您怎么看?

刘剑文:

地方如果能拥有自主发债权,债务收入确实可以成为地方财政收入的一个重要来源。按照我们现在的《预算法》,地方政府发债是附条件的,要么需经国务院批准,要么有法律明确规定。但目前这两个条件都未满足,地方政府发债缺少法律依据。

我不反对地方政府发债。但是,在这之前要进行相关立法,建立配套制度。例如,一些西方国家允许地方政府发债,是伴随地方政府破产制度作为配套的。我们目前的体制下,虽然不可能让地方政府破产,但是地方政府无力偿还债务的时候,应该有一定制度作保障,比如接管制度等。另外,还要考虑风险控制,这就需要对地方政府信用进行评级。