原标题:大理重提征古城维护费 专家建议收费不如收税

古城征收维护费,一石激起千层浪。近日,《大理市大理古城保护管理办法》(以下简称 《办法》)出炉,这预示着搁浅5年之久的云南大理古城征收维护费的问题,再次被推上了前台。

对于上述《办法》,一位不愿具名的大理州政府官员对《每日经济新闻》记者表示,这个仅是古城维护费启动阶段,还没有真正进入开征阶段。不过截至目前,包括丽江、平遥、凤凰等多个古城均前后出现了不同的运营模式。

大理市古城保护资深人士表示,古城征收保护费是一个趋势,到底征收多少,哪些被纳入征收对象,前段时间大理已举行了几次听证会,也有不同的声音,需要充分讨论。知名旅游专家刘思敏对《每日经济新闻》记者表示,国内已征收保护费的几个古城所在的当地政府财力较弱,古城本身的承载力有限,压力也大,收取维护费有合理性,但法理性不足,收费不如收税,后者更能够提高纳税主体的积极性。

搁浅五年:大理重提古城维护费

记者从大理市政府官网发布的《办法》中获悉,大理古城保护经费的主要来源被确定为:古城维护费;政府年度财政预算安排;依法接受境内外单位、个人和其他组织的捐赠;古城共有建筑出租、出售的受益;国家专项补助资金;以及其他依法筹集的资金。

其中,古城维护费的具体征收范围、方式、缴费程序等应由古城保护管理机构指定征收办法,报大理市政府批准后实施。依法征收和管理古城维护费,是大理市古城保护管理局的主要职责之一。

实际上,这并不意味着7月1日大理古城维护费就将立即开始征收。据中国之声《新闻纵横》援引大理古城保护管理局官员的话称,古城维护费目前进入了启动征收阶段,现在在征求意见,具体征收时间暂未确定。该官员还披露了维护费并非直接向游客收取,而是向大理古城内从事生产经营及旅游活动的单位和人员收取。

这与5年前大理古城提出收取维护费时的方式几乎一致。2009年8月,云南省发改委、财政厅下发《对大理古城和洱海资源保护费收费标准的通知》称,云南省拟对进入大理古城的游客征收每人次30元的古城维护费,以筹集古城保护资金。而征收对象也是在古城重点保护区范围内从事生产经营、旅游活动的单位和个人。

但最终,维护费在舆论的一片质疑声中不了了之。大理州旅游局官员甚至公开对媒体表示,大理两年内不再提古城维护费。

对于5年后重启的维护费,媒体几乎仍是一片反对。有媒体甚至对收费的合法合规性展开质疑,大理再次站在舆论的风口浪尖。而大理州公布的《办法》中称,该文件根据 《中华人民共和国城乡规划法》、国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》、《云南省风景名胜区条例》、《云南省大理白族自治州大理历史文化名城保护条例》等有关法律、法规的规定并结合实际而制定。

收费背后:旅游财政难养古城?

对于这项收费,在大理古城经营一家青年旅社的丁先生并不赞同。他对记者表示,“把旅游事业搞好了,经济增长了,这些钱自然就有。为什么不从这部分收入里拿一部分钱来做古城维修呢?”

事实上,对于大理古城所在的大理州来说,古城维护压力被认为难以承受。据中国之声《新闻纵横》援引大理古城保护管理局官员的话称,“古镇的保护与管理需要大量的资金投入,现在我们每年的直接投入都是在好几千万以上,财政投资远远达不到要求。”

大理州公布的数据显示,2013年,大理州共接待海外游客70.7万人次,实现旅游外汇收入29566.3万美元,增长40.3%;接待国内游客2170.2万人次,全年旅游业总收入实现248.9亿元,增长27.6%。

虽然旅游总收入十分可观,但旅游业一直被视为 “富民不富财政”。2013年,大理州地方公共财政预算收入72亿元,地方公共财政预算支出高达222.9亿元,财政收入中上级财政补助达100多亿元。

“古城维护费肯定还是该收,这无关大理财政收入的多少。”一位不愿具名的大理州政府官员对《每日经济新闻》记者表示,向谁收,收多少,这是最需要严格论证的。如果方式不合适,很有可能打击旅游者积极性,影响古城的旅游市场。

与大理州类似,丽江的财政支出接近一半是赤字。对于古城的经济效益,丽江古城管理局官员曾对记者透露,截至去年底,古城管理局对丽江古城的财政投入已经累计达18亿元,而古城维护费累计征收仅14亿元,可以说是入不敷出的。丽江古城管理局还有向商业银行贷款等各类负债9.2亿元。

值得注意的是,丽江古城被认为在国内最早开始征收古城维护费。早在2001年丽江古城便开始探索“以城养城”的保护模式,目前其古城维护费为每人80元。

2013年,香格里拉独克宗古城也开始向游客收取每人每次30元的古城维护费,而2014年初独克宗古城的一场大火更让古城保护问题备受关注。

在今年云南省“两会”上,大理古城维护费在分组讨论时再次被提及。据《云南信息报》报道称,大理州委书记梁志敏在“两会”上提出,今年将努力把大理古城打造升级成为5A级景区,还将考虑古城收费问题,收取的费用用于维护大理古城。

“收取的费用要专款专用,用于消防设施升级、古城道路改善等公共设施领域。”上述大理州官员表示,“怎么收”这个环节最不好办,涉及多方利益的博弈。

值得注意的是,去年初,丽江曾为调节当地物价而推出向商户征收旅游调节基金的做法,但同样由于舆论压力和征收难度等问题而没有下文。

云南大学经济学院博士生导师徐光远教授曾对此向《每日经济新闻》记者表示,向商户收费的模式,商家为了保障自己的利润空间还是会绞尽脑汁转嫁到游客身上,最终会削弱当地旅游的竞争力。

专家建议:古城收费不如收税

如何有效保护古城是国内很多旅游名城面临的问题。中国社科院特邀研究员、旅游专家刘思敏向《每日经济新闻》记者表示,与西安北京等将古城作为城市公共设施相比,西部偏远地区古城基础设施差,当地财力偏弱,游客承载压力大且旅游收入对财政贡献不直接。他认为,大理古城收费是一种合理的方式。

目前,虽然大理古城维护费征收细则暂未出炉,但与国内几个著名古城运营模式相比,能借鉴的东西不多。刘思敏介绍说,平遥古城运营模式主要是针对古城内的一些优质景点连票收费,而凤凰古城采用的是一票制。

今年4月1日,湖南凤凰古城实行一票制收费模式,要求每位游客要买下一张148元门票才能进入古城游玩。此举一出,舆论质疑声四起,刘思敏表示,从凤凰古城目前的运营来看,虽然经济性尚可,但游客体验较差。

对于大理此次借鉴的丽江古城维护费模式,同样颇受争议。面对数量巨大的散客,丽江古城维护费的征收面临尴尬。据丽江古城管理局介绍,丽江散客未交古城维护费的比例去年仍在26%左右,而此前达到40%。据《每日经济新闻》记者了解,到丽江古城的散客,除非要去玉龙雪山等大的景区,否则是不被强制要求征收古城维护费的。

刘思敏对此表示,“这相当于是一种捆绑收费,政府假设去丽江著名观光景区的游客都会去古城,而为此征收费用,已经涉嫌侵权。”刘思敏认为,大理不能模仿丽江的收费模式,大理古城会陷入与丽江同样的困境,商户完全可以虚报游客人数等。”

去年6月初,记者曾到过大理古城,其人民路、复兴路和洋人街异常繁华,商铺云集,但部分街道商铺被神秘客商爆炒,近两年租金暴涨数倍之多。不过,在征收维护费问题上,大理古城商铺并不怎么买账。

一位大理古城客栈老板向《每日经济新闻》记者表示,“要查我的营业额,根据住店情况来收?那我完全可以为此虚报入住率。征收成效也不见得好,这是一件‘又费马达又费电’的事情。同时这还给政府寻租提供了空间。”

“维护费是一种政府自我授权,法理性不足。”在刘思敏看来,古城收费不如收税,应该由地方立法来收税,确保严肃性和合法性,立法可通过多方利益的博弈,最终获得认可。“如果说这笔钱专门用于古城维护,大家也会为这种合法性而提高纳税的积极性。”