孔洞一

中国当前城镇化快速发展,房价和人民收入水平差距日益增大。在特大城市,房价已成为困扰城市居民生活、影响城市发展的大问题。而德国的住房政策,相对较为稳健,有许多地方值得当前中国学习。慕尼黑在德国属高房价城市,该市的住房政策,会给我们一些启发。

住房压力大,却是宜居之城

多年以来,慕尼黑城区和周边地区,是驱动德国经济发展的主要力量。一项由“德国创新型社会市场经济研究所”(Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft INSM)等机构对比德国50个城市的研究表明:慕尼黑的多项指标,如经济总量、经济发展动力、经济发展潜力、社会结构指标、劳动力市场多元化、工作条件吸引力等,均在德国排名第一。经济持续增长,吸引人们来到慕尼黑。2000年到2009年间,慕尼黑地区平均每年人口增长率在10%以上。

慕尼黑的住房市场十分繁荣,每年都有大批住宅建设及旧房改造项目,以满足增长的城市人口住房需要。但与高速增长的经济和日益增多的人口相比,住房发展则相对滞后。

慕尼黑在过去十年间,平均每年都有5%左右的住房建设增量。但这并未缓解慕尼黑住房市场的压力,中低收入的城市居民,要靠实际工资收入在慕尼黑长久生活,负担房租,并不太轻松。

但是,慕尼黑的宜居指数位居德国大城市第一。为何住房成本占工资比例如此之高,仍有那么多人能在这个城市安居?这就要说到德国的社会保障住房政策。笔者以下主要以慕尼黑为例,说明德国解决住房紧张和高房价问题的策略。

优惠形式

慕尼黑实行的住房政策,以各阶层都能住有所居为社会效益目标。基本的一项政策原则,是针对不同收入的人群进行调控,实现对中低收入群体和城市弱势群体的照顾,把住房成本控制在他们能接受的区间。

政府与房地产开发公司,通过土地和其他补偿达成合约。即:政府有条件提供给地产商建设土地的使用权,从而补贴社会保障房低于市场价格的差价。德国的房产保有率平均水平在43%左右,一半以上的人没有自己的房产。由此,保障房政策主要针对租房而设,满足相应条件者,若需购买或自建房,也可通过低息贷款获得优惠。

首先,入住社会保障房,需持有政府发放的“社会保障房公信券”,凭此可按自己所在等级入住相应的房子。德国专门的房价和房屋质量评估体系——“房租明镜”(Mietspiegel),每年会发布不同城市的房屋质量评定细则。房屋质量等级划分以Mietspiegel年度公布数据为准。没有直接支付能力的居民,若满足低收入条件,可申请到政府提供的超低利息贷款。这笔款项可与购房合同绑定,按一定年限,分期获得贷款优惠。

再谈谈具体的租金优惠。持有“社会保障房公信券”者,可申请到特别的租金优惠,即减免房租中的“附加费”。

什么是“附加费”?德国的租金有净租金(Nettokaltmiete,又称“冷租”)和总租金(Warmmiete,又称“暖租”)。后者是在前者基础上加上供暖费、空调费、垃圾处理费、物业管理费、房屋维修费等“附加费”。

有的城市也通过其他方式进行资助。比如,补贴返修旧房屋的费用或购买二手房的费用等。

与社会保障房并行的福利政策是社会保障房低息贷款。尽管城市提供了相对低廉的社会保障房,但慕尼黑房价和收入有巨大差距,无法让城市所有低收入群体负担合理房租。于是有了社会保障性贷款这一政策。

这项贷款,是基于收入水平和家庭情况,为中低收入者提供负担房租费用的低息贷款。贷款将受益人群分为五个级别。根据房租、家庭收入和成员人数等条件,人们可得到不同的低息贷款资助。暂时支付不起房租的住户,可申请这样一笔超低息贷款,用来支付社会保障房租金,缓解房租压力。这样,贷款合同就和保障房合同绑定。人们也可按揭提取一定低息贷款,用于另购二手房,或用于自建房。

规划及分配

合理的土地利用规划是一项先决条件。社会保障房政策主要为城市中低收入群体设立,但社会保障房并非专为低收入群体建造的住宅,而是与社会一般性的住宅混合。慕尼黑自1971年起,就实行这项土地政策,主要有以下几方面考虑:

第一,社会保障房的建设基地选址,必须和其他城市住宅区域相联系,而非孤立存在。通过建设位置的混合,使得各个社会阶层共同混居,兼顾社会兼容及多元化;第二,社会保障房的土地配额,是和普通商业地产混合分配的。目前,慕尼黑有30%左右为中低收入群体定制的社会保障房;第三,社会保障房的土地配额,可通过土地置换、废弃土地再利用等方式获得。除了新建项目,政府也鼓励对旧房进行改造和扩建,以最大限度利用土地。

社会保障性住房是通过议会讨论和城市规划后,在规定的城市建设性住宅用地上建设的。开发商遵循一定程序,取得城市颁发的土地建设使用资格。土地开发的规划方案,是要通过市民投票、专家参与和城市议会集体决议的。投票发起主体是城市的社会保障房管理部门。由地产开发商、城市研究部门、房产管理运营公司等参与竞标,参与表决的有:政党代表(如SPD、CUD等)、租房协会(Mietverein),以及一些民间团体。

社会保障房的开发和分配,也考虑兼容不同群体。社会保障房的社区,应能容纳不同职业、年龄层次的购房或租房者,特别是低收入群体。为此,一些开发商和设计单位,给出了比较前瞻性的方案。比如,采用新能源并适应低收入人群的未来住宅、多阶层混居的混合式住宅、多代同堂的复合式住宅、老年人公寓、专门为残疾人设计的无障碍社区等等。

为鼓励开发商对此做贡献,城市管理部门还在地价差额的经济利益之外,设置了特别奖励。比如,奖励给地产商人以“城市开发优惠待遇”(Planungsbeg nstigte),获得这一奖励的企业,不仅可继续开发住宅建筑,也可享受到投资建设市政工程的配额——如基础设施、绿化建设等方面的市政工程项目。很多开发商在这样的激励之下,设计了优秀的方案。

另外值得一提的是应急性社会保障房。这是为已无房可住而暂时住在旅店或应急避难所里、符合社会保障房申请条件的人群设置的——比如,刚到德国的外国移民、因突发事件失业的人,或等待入住社会保障房的人。这里虽是临时住所,设施却一应俱全。除提供不同面积的单元式房间外,也提供配备家具和厨房设备的套房,还有老人房、残障人房间等。和社会保障房一样,也有社区服务和设施,如幼儿园、诊所、社区活动中心等。但这样的应急性住房,一般只允许申请者居住六个月,之后申请者就得搬到自己的社会保障房。应急性保障房租金相对低廉,一般由政府规定建设,需要占社会保障房一定比例。大多数临时住户,都能在6个月后,搬入属于自己的社会保障房。

监督及运营

社会保障性住房的日常管理机构是社会保障房管理中心。这是一个独立于行政机构也独立于资产所有者(开发商)的第三方团体组织。其法人实体一般是注册公司或注册社团,是接受开发商和政府托管的第三方服务机构。这样的公司,一般有多种经营管理项目,除房地产托管服务,也有保洁服务、家政服务、信息技术服务,甚至有财务核算、金融托管服务等。慕尼黑的GBW,就是一家有75年历史的地产托管服务公司。

除负责为地产商经营销售外,管理中心也要对社会保障房履行一定管理义务,比如:管理中心必须对每个新入住的住户,至少进行一年无偿帮助,让新住户熟悉社区环境并融入居住团体(如为居民提供社团活动的支持服务)。

社会保障房管理中心的经费,可从政府支持社会保障房的特别低息贷款中取得。同时,管理中心也获得相关公益性组织的福利。比如,参与社保房管理项目的公司可享受5%~7.5%的营业税减免。这样,通过多种渠道,调动参与社会保障房项目者的积极性。

管理中心开展的各项业务及财务状况,都需经过城市相关部门的审核监督。慕尼黑每年大约有125个居住单元实现这样的社会保障房管理机制。值得一提的是,很多保障房项目的管理运营组织,由小的民间组织担当。在保证空置率控制和居民社区社会建设等方面,这些民间组织发挥了巨大作用。

相对于政府、投资商和房屋管理机构,房屋租赁者也有自己的自治组织。这就是租房协会(Mietverein)。租房协会的主要功能是:代表居民的意见,监督政府、投资商和房屋管理机构,并对相应的房产分配和租金等问题进行调解和交涉。

社会保障房政策是保障房项目的主要法律依据。这个保障房政策,是根据具体现实情况,结合各个党派和社会团体的意见制定出的地产开发和管理运营条例。政府是政策制定的发起方,各个专家和研究机构参与,投资商、托管机构也提出自己的相应方案,代表市民的社会团体参加讨论,最终由议会表决政策,作为基本的法律依据。

在这样的政策条件下,政府提供土地和租金优惠,允许各个投资者和盈利性社会团体参与开发经营,同时也发动居民社会团体(如租房协会)进行自我维权,这样就形成有政府、开发商、房屋管理机构、居民租房协会等多方参与的机制。这些主体之间相互联系,也相互制约。机制的制定者和参与者,有很大交集,是社会保障房这个共同题目下的利益相关方。就在这样的矛盾冲突中,社会保障房政策不断改进完善,达成适合各方的策略。

值得一提的是,代表市民的社会团体(如租房协会),参与政策制定和监督,是十分必要的。这些租房协会的成员,主要是居民群里对政治有一定兴趣的人。其中一些是党派人士,他们可以把居民意见及时反馈到城市议会,让居民的声音通过民间团体的渠道在政策决策中体现。这样避免了个体居民面对权利和利益时的无能为力,形成社会监督的团体力量。从而避免单方面决策引起的房价过高或分配不均现象。

总结

这种由政府支持、投资商介入、社会团体共同参与管理和决策的社会保障房模式,被称作“住房合作社”(Wohngenossenschaften)模式。目前,在德国的很多城市,如柏林、汉堡、法兰克福、科隆等地,“住房合作社”模式都运行得比较良好。

正如上述,该模式是由土地利用分配、社会保障房建设、保障房贷款发放、社会保障住房运营管理等协作而成,以社会协调性、兼容性为目标,通过各个组织的合作,达到对住房问题的社会化最优解决方案,同时兼顾各个团体的利益。这就使城市中的社会保障性住宅面积和受益人群都不断扩大。目前,慕尼黑的城市规划用地中,20%以上涉及社会保障性住宅。越来越多的地产公司、企业和租房需求团体加入其中。

德国慕尼黑没有把住房开发建设当做单纯的商业性行为,不为赚取短期利益,而是放眼全社会,放眼长远。在这一过程中,社会力量是具体执行者。政府部门通过土地规划、方案审核、权力托管、资金借贷等方式,很好地调动了社会资源,来解决复杂的住房问题。最终使住房成为一项全社会享有的“福利”。可以说,社会资源合理利用的最大化,而非市场经济利益最大化,也是“住房合作社”模式的内涵理念。