21世纪经济报道记者近日从首届中国自由贸易试验区政府职能转变与治理创新论坛上了解到,自贸区的财政体制让浦东新区倍感压力——“浦东财政的‘小马’拉不动自贸区的‘大车’。”

而对于自贸区是否应实施税收优惠,也面临“双重尴尬”:有,则意味着中国区域之间的新一轮不公平竞争;无,则代表了业务的流失,继而严重影响到自贸区为深化改革探索的使命。

小马拉大车

多位参会的体制内人士在发言中表示,财税体制的不顺畅已对上海自贸区的运营产生了影响。按现行管理体制,上海自贸区的财政支出由浦东新区承担,但自贸区创造的税源并不归属浦东新区。21世纪经济报道记者从论坛上获悉,自贸区财政体制的问题首先是干部管理层级与财政层级不匹配。

参会人士透露,自贸区的主要领导是上海市管干部,但保证其运转的财政由浦东新区承担,也就是说,自贸区有的干部工资是从市财政领取,有的则来自浦东新区。

带来与之对应的问题是,自贸区以“一级政府”方式来做事,而浦东新区将这个“一级政府”当成“一个部门”来执行预算,导致预算管理流程漫长,与一级政府的体制性流程做事方式不匹配。

预算流程漫长,则是因为执行部门预算,浦东对此审批很严格。此外,则是事权与支出不匹配。对浦东新区而言,就是典型的“小马拉大车”。从GDP看,扩容之后的上海自贸区总量达到1600亿,而浦东新区仅600亿。

事实上,考察改革开放以来中国各地诞生的各种开发区,基本上有三种模式:财政拨付式、体制性预算(一级政府,较多)、创新型的预算管理。

有参会学者对21世纪经济报道记者表示,在创新型的预算管理方式中,属于公共部分的由上一级政府承担财政支出职能,而涉及招商引资等市场或体制性的则采用“分成”。

就现行的自贸区财政体制如何来突破,与会学者提出了解决方案。从短期而言,在钱的问题上,采用创新型的“部门+体制”方式较为稳妥,浦东新区应当对自贸区“特办”,赋予自贸区机动资金,让其灵活支配,但前提是自贸区本身必须增加信息的公开透明度,接受更多社会力量的监督。

从中期看,努力匹配事权与支出的责任,改革财税体制,比如,涉及到的海关等中央直属机构,其财政支出应当由中央承担。

而从远期看,自贸区财政应当纳入上海市财政管理,成立区、上海和区内企业一体的民主决策机制,转变职能,做大服务功能。

税改尴尬

上海自贸区是否应享有税收优惠政策也存在争议。从过往的开发区模式来看,地方多采取将企业所得税从33%降到15%,从而形成了政策洼地。

但中央的指示是,上海自贸区不做“特区”,上海自贸区要积极研究完善“不导致利润转移、税基侵蚀的适应境外股权投资离岸业务发展的税收政策”。

上海市委书记韩正也曾指出,自贸区是国家的试验田,不是地方的自留地;是制度创新的高地,不是优惠政策的洼地;是苗圃,不是盆景。

上海财经大学公共政策与治理研究院院长胡怡建教授对此解释,对上海自贸区而言,这就是“无税收优惠政策,但有探索税收的政策”。

此外,上海自贸区的诞生载体是海关特殊监管区,实行“境内关外”,免征进口税等,但其重点仍是税收。

以上海外高桥保税区而言,开放境外投资的重点在于“货物贸易”,但自贸区探索的则是“服贸、金融和投资”,且必须执行低税率,两者于本质上就存在不同。

胡怡建表示,上海自贸区从28平方公里扩容到120平方公里后,就有了非保税区域,那么,保税区与非保税区之间的差异在哪里?自贸区与自贸区以外的差别是什么?自贸区与境外的差别又是什么?

上海财经大学特聘教授刘新利认为,如果不进行创新且按国际惯例执行低税率,那么,境外股权投资和离岸业务就会遭遇极大的尴尬:“业务就会自然而然地流入香港、新加坡等地,人家没有必要在你上海自贸区搞了。”但一旦采用低税率,可能导致新一轮的区域之间不平等竞争,并与自贸区改革精神相背。

据21世纪经济报道记者获悉,上海财政局就“离岸业务、境外股权投资”等已做了政策储备,但财政部对此的态度仍是“谨慎”。