2015年12月16日,山东省庆云县人民检察院因县环保部门不依法履行职责,依法向庆云县人民法院提起行政公益诉讼。这是检察机关试点提起公益诉讼半年以来,全国首例行政公益诉讼案件。在随后的一周里,贵州锦屏、福建清流、江苏常州、徐州等地又相继提起民事、行政公益诉讼。

试点半年,公益诉讼成效如何?还存在哪些问题?未来将从何处发力?1月6日,最高人民检察院举行新闻发布会,通报检察机关提起公益诉讼试点工作推进情况,并正式发布了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》。

发现公益诉讼线索501件,环境资源领域占六成多

“最高检印发《检察机关提起公益诉讼试点方案》进行专门部署,各试点省市检察机关也积极开展试点工作。”最高检新闻发言人肖玮表示,湖北、吉林、安徽等地检察机关就提起公益诉讼适用法律相关问题与省高级法院会签了规范性文件,也与行政机关就加强协作配合、信息共享、技术咨询等方面的问题建立协作机制。

最高检要求各试点检察院一方面从影响群众生产生活、社会反映强烈的方面入手发现线索,另一方面对重点案件线索及时批转督办、从中寻找线索。庆云县检察院对县环保部门不依法履行职责提起行政公益诉讼,就是在审查某公司污水处理厂厂长涉嫌污染环境罪案件时发现的。

截至2015年12月底,试点地区检察机关共在履行职责中发现公益诉讼案件线索501件,其中,行政公益诉讼案件线索383件,民事公益诉讼案件线索118件。以案件范围划分,环境资源领域313件,国有土地使用权出让领域118件,国有资产保护领域59件,食品药品安全领域11件。

“检察机关对摸排出的案件线索将逐件进行严格审查,并根据审查核实情况,进一步确定是否属于试点工作的领域和范围。”最高检民事行政检察厅厅长郑新俭表示,检察机关启动公益诉讼程序的首要立足点是国家利益和社会公共利益遭受侵害,“对于不符合公益诉讼要求,但属于法律监督职权范围内的线索,检察机关也将依法通过其他的方式,比如说发检察建议等方式履行监督职责。”

诉前程序监督发力,半数行政机关主动纠正违法

诉前程序是检察机关提起公益诉讼的必经程序。设立诉前程序的目的是为了提高检察监督的效力,发挥行政机关履行职责的能动性,节约司法资源。

各试点地区检察机关在提起公益诉讼前,均履行诉前程序,并确保诉前程序取得实效。截至2015年12月底,试点地区已经通过检察建议等方式办理公益诉讼诉前程序案件245件,其中民事33件、行政212件。经过民事公益诉讼诉前程序的33件案件中,相关社会组织提起公益诉讼的有6件,回复不起诉的有9件,辖区内无符合条件社会组织的有18件;经过行政公益诉讼诉前程序的212件案件中,相关行政机关纠正违法或履行职责的有118件,尚未到1个月回复期限的有64件,逾期未纠正违法或履行职责的有30件。

事实上,诉前程序的设立使政府行政机关更加自觉、积极地纠正违法行为或履行法律职责。郑新俭表示,从试点地区的情况看,检察建议的落实情况体现出“回复更及时、采纳率更高、实际效果更好”的新变化,“这些变化的产生与行政机关面临被检察机关起诉而增强纠错或履责的能动性有关,也体现出检察机关提起公益诉讼制度的优越性。”

切实可行的经验做法,最高检将适时提出立法建议

由检察机关提起公益诉讼的试点开展半年时间以来,取得了一些成绩,也遇到了一些问题。郑新俭坦言,问题主要来自两个方面,一是公益诉讼没有现成的经验,二是公益诉讼制度还不完善。“比如在公益诉讼中损害鉴定评估费用的承担问题,检察机关提起民事公益诉讼,其中有赔偿损失的请求,那么确定损失就需要评估鉴定。评估鉴定的费用由谁来承担、怎么承担,还没有明确的规定和制度安排。”

此外,最高检的试点方案不仅设置了诉前程序,而且要求拟决定提起公益诉讼的,应当层报最高检审查批准。检察机关对公益诉讼的严格审查是否提高了公益诉讼的门槛?对此,郑新俭表示,审批程序是在试点阶段为了规范行使检察权,保证试点工作在法治的轨道上运行而采取的措施,“试点结束后,对经过实践检验、切实可行的经验做法,最高检将适时提出立法建议。”

此外,最高检研究制定了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》,对试点方案规定比较原则的,作了进一步解释;对《试点方案》没有规定而实践需要予以规范的,作出具体规定。“实施办法对检察机关提起公益诉讼的线索来源、线索移送、立案程序、调查核实、举证责任等内容作了规定,对诉前程序等内容作了进一步强调,确保试点工作在法律框架和授权范围内开展。”肖玮表示。