新型城镇化正在面临城市发展边界的控制问题,但全国658个城市类型千差万别,究竟该用什么样的标准来划定呢,这是留给国土资源部的一道难题。

日前国土部召开部长办公会议,讨论的主题就是城市发展边界的划定问题。目前,国土部对划定城市边界尚未有较为清晰、统一的思路,具体的划定标准也并未出台。但这一过程已然提速,预计今年三、四季度有关规范城市发展边界的政策性文件或将会出台。

2014年,国土部等方面将主要完成对500万人口以上的特大城市和京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大都市圈的边界划定。在此基础上,会对规范城市发展边界政策做进一步完善,从明年开始,边界划定也将扩展至全国范围内的所有大中小型城市。

一旦城市边界划定,是否会推动城市、尤其是特大城市房价进一步看涨?熟悉上述政策的国土系统人士称,在北京、上海等特大都市,划定城市边界是与产业结构调整同步进行的,内环路以内及附近重污染、能耗大的工业企业会逐步搬迁外移,可以盘活特大城市的存量用地,并为人口减负,预计对房价上涨起到的是缓解而非加剧作用。

划定边界

今年年初,国土部就开始着手研究制定城市开发边界划定的相关政策,这也是因应2013年年底中央城镇化工作会议提出的要求。会议提出尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定,但考虑到国内城市数量庞大、地形地貌各异,再加之对城市功能定位千差万别,国土部决定今年先划定500万人口以上的特大城市和京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大都市圈的发展边界。

国土部原计划是在上半年完成规范城市边界的政策制定,但从目前进展来看,预计可能性非常小。由于城市扩展边界涉及到基础设施建设、基本农田占用、生态环境保护等方面,国土部在研究制定政策过程中,还需要与住建部、农业部、环保部等多个部门达成一致意见,才能最终完成规范城市边界的政策制定。

按照国务院安排,除了研究制定城市发展边界文件,今年国土部还需要和农业部共同划定永久基本农田、协同环保部划定生态保护红线。国务院安排国土部参与划定基本农田、生态红线的意图很明显,就是要求对城市发展边界实行严格的控制。一位农业部官员告诉记者,过去很多城市扩展中占用的耕地,多半都是长期形成的高产农田,尤其是东部城市最为明显。近几年国土部在实施耕地占补平衡的政策中,也发现很多地方补充的耕地有以次充好的现象,而农业部对耕地占补平衡的意见很大。

在划定城市边界、划定永久基本农田的问题上,预计农业部与国土部还将需要继续协调。目前两部委在划定永久基本农田上达成的一致意见是,先从500万人口以上的特大城市周边开始,由大到小,逐步覆盖至各类城市和小城镇。最后,还要从城市周边扩展至农村,直到覆盖全部的基本农田。除了农业部以外,国土部还需要得到主导城市建设规划的住建部支持配合。两部委目前初步达成一致,先是将国土部门制定的土地利用规划与住建部门的城市总体规划协调、统一起来,在此基础上,再给各地城市扩张划定边界。

房价上涨

按照惯例,每年四月国土部都会公布当年全国新增建设用地指标。最近几年,国土部下达该项指标都是逐年提高,但国土部2月下发的《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》中明确,从今年开始,将会逐步减少全国新增建设用地指标;对500万人口以上的特大城市,以及京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大都市圈,更是实行重点控制。

下一步推行限定城市发展边界、缩减新增建设用地指标等政策,会不会推动城市特别是特大城市的房价继续上涨,目前业内的说法不一。同策咨询研究部总监张宏伟表示,现在地方政府对土地财政的依赖很大,像北京2013年的住宅用地卖地收入就能占到市场经营性用地收入总额的一半以上,一旦城市边界划定,城市住宅地价就有可能上涨,城市房价也就会顺应涨价。中原地产市场研究部总监张大伟认为,今年房价可能有两三成的涨幅。

中国房地产研究会副会长胡志刚的分析是,现在像北京、上海等一线城市对房价调控的转型方式已经初露端倪,未来北京市房价将趋向平稳;民生证券研究院副院长管清友这样判断,划定北京的开发边界,并不会对周边城市的房价产生太多影响。

对于业内不同的预测,前述国土部专家解释称,在划定城市边界的同时,在北京、上海等大都市,都将采取“退二进三”的产业结构调整战略。具体来说,就是压缩第二产业,发展第三产业,对内环路以内及附近重污染、能耗大、效益差的工业类企业,逐步实施搬迁、改造或淘汰,转而发展流通产业、流通服务产业,这将会从很大程度上,盘活城市存量工业用地,减轻人口压力,一些大城市、特大城市的房价也会随之趋稳。

与前述国土系统人士的观点不同,原国家土地管理局规划司副司长郑振源告诉经济观察报,像北京首钢外迁就用了6年多,而近10年来,北京每年平均迁入的人口就有60万左右,在一些特大城市采用“退二进三”调整产业布局,预计拖延的时间会更长,短期内也不会对降低房价起到有效作用,反之,因为限定城市边界、缩减建设用地指标等,会推动大城市、特大城市房价有所上涨。